QUYẾT ĐỊNH

VỀ VIỆC PHÊ DUYỆT ĐỀ ÁN “NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG VÀ HIỆU QUẢ CÔNG TÁC SOẠN THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP HUYỆN, CẤP XÃ TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THANH HÓA ĐẾN NĂM 2016”

CHỦ TỊCH UBND TỈNH THANH HOÁ

Căn cứ Luật Tổ chức HĐND và UBND ngày 26/11/2003;

Căn cứ Luật ban hành văn bản của HĐND, UBND ngày 03/12/2004;

Căn cứ Nghị định 91/2006/NĐ- CP ngày 06/9/2006 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND;

Xét đề nghị của Giám đốc Sở Tư pháp tại Tờ trình số: 835/TTr - STP ngày 05 tháng 9 năm 2011 về việc phê duyệt Đề án “Nâng cao chất lượng và hiệu quả công tác soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp huyện, cấp xã trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá đến năm 2016”,

QUYẾT ĐỊNH:

Điều 1. Phê duyệt kèm theo Quyết định này Đề án “Nâng cao chất lượng và hiệu quả công tác soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp huyện, cấp xã trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa đến năm 2016”.

Điều 2. Quyết định này có hiệu lực thi hành kể từ ngày ký.

Điều 3. Chánh Văn phòng UBND tỉnh, Giám đốc Sở Tư pháp và Giám đốc các sở, Thủ trưởng các ban, ngành, đơn vị có liên quan, Chủ tịch UBND các huyện, thị xã, thành phố chịu trách nhiệm thi hành Quyết định này./.

ĐỀ ÁN

NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG VÀ HIỆU QUẢ CÔNG TÁC SOẠN THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP HUYỆN, CẤP XÃ TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THANH HÓA ĐẾN NĂM 2016
(Ban hành kèm theo Quyết định số: 3139/QĐ-UBND ngày 26 tháng 9 năm 2011 của Chủ tịch UBND tỉnh Thanh Hóa)

I. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QPPL CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP HUYỆN, CẤP XÃ

1. Những kết quả đạt đ­ược

Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND được ban hành và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/4/2004. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL tại địa phương. Qua việc rà soát văn bản quy phạm pháp luật hàng năm và thực hiện kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật theo Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 hiện nay là Nghị định 40/2010/NĐ-CP của Chính phủ cho thấy: công tác soạn thảo và ban hành văn bản đã đư­ợc HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã quan tâm; văn bản ban hành tăng về số lượng, đảm bảo về chất l­ượng; thể thức, nội dung, kỹ thuật trình bày từng bước đ­ược đảm bảo theo quy định của pháp luật và điều chỉnh trên nhiều lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội.

Theo báo cáo của các huyện và trên cơ sở công tác kiểm tra việc xử lý văn bản QPPL từ năm 2005 đến 2010, số lượng văn bản QPPL của chính quyền cấp huyện, xã đã ban hành như sau:

- Ở cấp huyện: Theo số liệu báo cáo của 27/27 huyện, thị xã, thành phố, từ 2005-2010 đã ban hành: 23.965 văn bản có tính quy phạm pháp luật, trong đó Nghị quyết: 1.055 văn bản, Quyết định: 22.717 văn bản và 193 Chỉ thị.

- Ở cấp xã: Theo số liệu báo cáo của 637/637 xã, phường, thị trấn, từ 2005-2010 đã ban hành: 35.655 văn bản, trong đó có 31.649 Nghị quyết, 3.205 Quyết định, 801 Chỉ thị.

Công tác soạn thảo và ban hành văn bản QPPL của chính quyền cấp huyện, cấp xã giai đoạn 2005-2010 đạt được 1 số ưu điểm sau:

- Căn cứ các văn bản pháp luật của Nhà nư­ớc và xuất phát từ tình hình thực tế ở địa ph­ương, HĐND, UBND các cấp trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình đã cụ thể hóa những quy định của pháp luật cho phù hợp với tình hình thực tế ở địa phư­ơng, kịp thời ban hành các Nghị quyết, Quyết định để thực hiện những chủ trương, biện pháp, chính sách trên các lĩnh vực kinh tế, giáo dục, y tế, văn hoá, xã hội, tài nguyên môi trường và những lĩnh vực có tính bức xúc cần điều chỉnh ở địa phương. Số lượng văn bản QPPL được chính quyền cấp huyện, xã ban hành đã góp phần tích cực trong công tác quản lý điều hành bằng pháp luật của chính quyền các cấp, góp phần giữ vững an ninh, chính trị và trật tự an toàn xã hội ở địa phương, bảo vệ các quyền tự do, dân chủ của công dân; quy định cụ thể các cơ chế, chính sách, biện pháp tổ chức thực hiện để thúc đẩy sự phát triển KT-XH trên địa bàn và quản lý nhà nước bằng pháp luật.

- Các văn bản QPPL do HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã ban hành ngày càng đáp ứng đ­úng yêu cầu về thể thức và nội dung. Tình trạng văn bản không có chữ ký của ng­ười có thẩm quyền, không đóng dấu, không đề số ký hiệu, không đề ngày, tháng, ban hành...đến nay về cơ bản đã được quan tâm khắc phục. Phần lớn các văn bản được ban hành đúng thẩm quyền, đúng pháp luật, đúng với văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và phù hợp với đặc điểm tình hình của địa phương.

- Trong hoạt động điều hành, UBND các cấp đã quan tâm tới việc ban hành Quy chế làm việc, trong đó quy định về quy trình soạn thảo, thông qua, trình ký, phát hành văn bản theo thẩm quyền. Do vậy, đã góp phần khắc phục đ­ược tình trạng ban hành văn bản sai thẩm quyền, hình thức và nội dung văn bản. Các văn bản tr­ước khi ban hành đã đ­ược "thẩm tra" để loại bỏ những nội dung trái pháp luật và thiếu tính khả thi, chất lượng soạn thảo văn bản được nâng lên.

2. Những sai sót, tồn tại

Mặc dù, đã đạt đ­ược những kết quả đáng ghi nhận, nhưng qua kết quả kiểm tra, rà soát văn bản hàng năm công tác soạn thảo và ban hành văn bản QPPL vẫn còn nhiều thiếu sót, tồn tại:

* Về căn cứ ban hành văn bản:

Theo quy định của pháp luật, căn cứ pháp lý đư­ợc dùng làm cơ sở để ban hành văn bản phải là những văn bản quy phạm pháp luật và văn bản của cơ quan Nhà n­ước cấp trên đang có hiệu lực pháp lý thi hành. Song, trong thực tế rất nhiều văn bản do HĐND, UBND cấp huyện và cấp xã ban hành vẫn còn căn cứ vào những văn bản đã hết hiệu lực pháp lý thi hành, như­: căn cứ Luật Đất đai năm 1993, căn cứ Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994, Nghị định 29/1998/NĐ-CP ngày 11/5/1998 của Chính phủ về việc ban hành quy chế thực hiện dân chủ ở xã. Qua công tác kiểm tra hàng năm cấp huyện, xã đều có văn bản loại này. Văn bản của HĐND, UBND không căn cứ vào Luật Tổ chức HĐND và UBND, trong khi đây là văn bản có giá trị pháp lý cao nhất quy định chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền của HĐND, UBND hoặc có ghi căn cứ, song không ghi rõ tên văn bản và ngày, tháng, ban hành, không ghi trích yếu nội dung văn bản. Văn bản ghi thiếu căn cứ pháp lý (Nghị quyết về kế hoạch sử dụng đất nhưng không căn cứ vào Luật Đất đai...). Có những văn bản khi đư­ợc ban hành lại căn cứ vào cả những văn bản không trực tiếp điều chỉnh đến nội dung văn bản ban hành. Nhiều Nghị quyết của HĐND lại căn cứ vào văn bản UBND cùng cấp, Quyết định của UBND huyện ban hành lại căn cứ vào Quyết định của Chủ tịch UBND; hoặc văn bản của cơ quan Đảng, Tờ trình hoặc Công văn của UBND cấp xã.

* Về thẩm quyền ban hành văn bản:

Thẩm quyền ban hành văn bản đư­ợc xem xét ở 2 loại: Thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung.

- Thẩm quyền về hình thức: Theo quy định tại Khoản 2, Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND thì "Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân được ban hành dưới hình thức Nghị quyết. văn bản QPPL của UBND được ban hành dưới hình thức Quyết định, Chỉ thị". Tuy nhiên, trong thực tế đa số UBND cấp huyện và cấp xã vẫn còn nhầm lẫn thẩm quyền, hình thức ban hành văn bản của UBND và Chủ tịch UBND, nhất là các Quyết định về giao đất, thu hồi đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, phân bổ thu chi ngân sách địa phư­ơng (các văn bản trên hầu hết thể hiện dưới hình thức là Quyết định của Chủ tịch UBND, song theo quy định của Luật Ngân sách năm 2002; Luật Đất đai năm 2003 thì đây phải là Quyết định của UBND).

- Nhầm lẫn giữa thẩm quyền chung và thẩm quyền riêng (các văn bản thuộc thẩm quyền của UBND nhưng lại do Chủ tịch UBND ban hành). Nội dung văn bản có chứa QPPL nhưng lại ban hành bằng Quyết định thông thường.

- Thẩm quyền về nội dung: Có nghĩa là cơ quan, ngư­ời có thẩm quyền chỉ đư­ợc ban hành các văn bản có nội dung phù hợp với thẩm quyền của mình được pháp luật cho phép hoặc đư­ợc phân công, phân cấp. Nhưng, trong thực tế nhiều nơi chính quyền cấp huyện, cấp xã ban hành văn bản trái thẩm quyền về nội dung, như­: Quy định về việc thu phí, lệ phí thuộc thẩm quyền của HĐND lại do UBND ban hành; Quyết định giao đất, cho thuê đất cho tổ chức lại do UBND cấp huyện ban hành...Cá biệt có nơi UBND xã tự ý ký hợp đồng cho một doanh nghiệp thuê đất; UBND huyện quyết định thành lập doanh nghiệp tư­ nhân; UBND huyện giao cho Ban chỉ đạo có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính...

* Về nội dung văn bản:

Về nguyên tắc, văn bản do HĐND, UBND các cấp ban hành không được trái với Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh, các văn bản của Chính phủ, các Bộ, Ngành Trung ư­ơng; văn bản của cấp d­ưới không đ­ược trái với văn bản của cấp trên. Văn bản của UBND phải phù hợp với Nghị quyết của HĐND cùng cấp. Trên thực tế, qua kiểm tra việc ban hành văn bản của UBND cấp huyện theo Nghị định số 135/2003/NĐ-CP hiện nay là Nghị định số 40/2010/NĐ- CP về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL cho thấy vẫn còn nhiều văn bản QPPL của chính quyền cấp huyện, cấp xã ban hành trái quy định, văn bản có nội dung không phù hợp với quy định của pháp luật. Các lỗi này đa số là sai chỉ ở một số điều, khoản, nhưng lại làm cho nội dung văn bản mâu thuẫn, chồng chéo với văn bản cùng cấp và trái với văn bản cấp trên.

Theo số liệu kiểm tra và xử lý văn bản: Từ năm 2005-2010, Sở Tư pháp đề nghị hủy bỏ 31 văn bản do HĐND, UBND cấp huyện ban hành trái thẩm quyền, nội dung trái pháp luật; đề nghị sửa đổi, bổ sung: 28 văn bản (có danh mục văn bản kèm theo); Phòng Tư pháp cấp huyện đề nghị hủy bỏ, bãi bỏ trên 150 văn bản ban hành trái thẩm quyền, nội dung trái pháp luật, đề nghị sửa đổi, bổ sung 210 văn bản, cụ thể một số văn bản sau:

+ Nghị quyết số 16/NQ- HĐND ngày 09/01/2003 của HĐND huyện Đông Sơn về việc lập quỹ tiêm phòng gia súc. Vì Hội đồng nhân dân cấp huyện không có thẩm quyền thành lập quỹ.

+ Chỉ thị số 16/CT-CT ngày 17/11/2005 của Chủ tịch UBND huyện Thạch Thành về việc quản lý vùng nguyên liệu mía. Nội dung Chỉ thị: "Cấm các hộ nông dân, các đơn vị không đ­ược phép bán mía cho các lò đ­ường mật (các hộ có lò đường mật chỉ đ­ược phép ép mía thuộc diện canh tác của gia đình mình). Số mía các hộ tự chặt bán cho các lò đư­ờng mật, xã tịch thu bán cho Công ty mía đường...".

+ Nghị quyết số 17/2005/NQ-HĐND ngày 27/7/2005 của UBND huyện Thường Xuân về xây dựng quỹ phòng cháy chữa cháy rừng. Theo Luật bảo vệ và phát triển rừng quy định quỹ này chỉ được thành lập ở cấp tỉnh.

+ Nghị quyết số 19/2006/NQ- HĐND ngày 17/01/2006 của HĐND huyện Yên Định về thay đổi và kéo dài thời hạn thu quỹ phát triển giao thông nông thôn. HĐND tỉnh đã ban hành Nghị quyết số 20/2002/NQ-HĐND ngày 26/01/2002 về xây dựng quỹ phát triển đường giao thông nông thôn giai đoạn 2001-2005. Tuy nhiên, HĐND huyện Yên Định kéo dài thời hạn thu quỹ là không phù hợp.

* Về thể thức và kỹ thuật trình bày:

Thông tư 55/2005/TTLT- BNV- VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ đã quy định cụ thể về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, trong đó có văn bản QPPL. Tuy nhiên, các văn bản của HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã ban hành vẫn còn nhiều sai sót cụ thể như:

- Về số và ký hiệu văn bản: Chủ yếu sai sót về ký hiệu giữa văn bản QPPL và văn bản cá biệt như: văn bản QPPL không ghi năm ban hành văn, trong khi đó văn bản cá biệt lại ghi năm ban hành văn bản.

- Văn bản không ghi chủ thể ban hành dưới phần tên loại văn bản.

- Phần ký văn bản: Phần ký văn bản không tương ứng với phần chủ thể ban hành văn bản như: Văn bản do UBND ban hành nhưng phần ký không ghi “TM”; hoặc Phó Chủ tịch UBND ký lại không ghi “KT. CHỦ TỊCH”. Phần ghi chức danh Chủ tịch Hội đồng hay Trưởng Ban chỉ đạo là chưa đúng quy định.

- Kỹ thuật trình bày văn bản còn rất nhiều lỗi như: Văn bản Chỉ thị, Công văn ghi căn cứ; Quyết định ghi trích yếu; Quyết định không trình bày theo điều, khoản; Quyết định ban hành kèm theo quy chế, quy định không trình bày theo chương, điều, khoản.

* Về quy trình xây dựng, thông qua và ban hành văn bản:

Đây là vấn đề hết sức quan trọng trong công tác soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nếu soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật tuân theo đầy đủ, nghiêm túc các cung đoạn từ khâu khảo sát thực tế, dự thảo văn bản, ý kiến tham gia của các cơ quan liên quan, ý kiến thẩm định của các cơ quan T­ư pháp...thì rõ ràng chất l­ượng sẽ tốt hơn, sẽ đúng thể thức, thẩm quyền, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất và phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của địa phương cũng như xu hướng hội nhập kinh tế quốc tế. Tuy nhiên, thực trạng quy trình ban hành văn bản của chính quyền các cấp trên địa bàn tỉnh còn tùy tiện, ch­ưa tuân theo một quy định thống nhất. Mặc dù một số địa phư­ơng có quy định quy trình xây dựng, thông qua, trình ký và ban hành văn bản tại quy chế làm việc hoặc có quy định riêng, song việc thực hiện không nghiêm và không thống nhất trên địa bàn toàn tỉnh.

- Hầu hết các dự thảo văn bản trong quá trình xây dựng, không đư­ợc các cơ quan chủ trì tiến hành khảo sát thực tế, không nghiên cứu kỹ văn bản do mình chuẩn bị ban hành có phù hợp với hệ thống pháp luật hay không. Do đó, nhiều văn bản sau khi ban hành chủ yếu là sao chép lại từ văn bản của cấp trên, không cụ thể hóa cho phù hợp thực tiễn ở địa ph­ương, thậm chí có văn bản trái pháp luật, bị chồng chéo và thiếu tính khả thi.

- Việc thẩm định các dự thảo văn bản có tính quy phạm pháp luật tr­ước khi ký ban hành không chấp hành đầy đủ; có tr­ường hợp dự thảo văn bản sau khi cơ quan T­ư pháp có ý kiến thẩm định, đã không "đúng ý" cơ quan soạn thảo hoặc ban hành nên đã chuyển hình thức từ văn bản của UBND sang hình thức văn bản của Chủ tịch UBND. Một số văn bản mặc dù nội dung có chứa quy phạm pháp luật, song lại "lách luật" ban hành d­ưới hình thức văn bản của Chủ tịch UBND để không phải qua thẩm định.

- Theo quy định của Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004, khi trình và thông qua văn bản phải thiết lập hồ sơ, bao gồm: dự thảo văn bản, tờ trình, văn bản thẩm định của cơ quan Tư­ pháp, văn bản tham gia ý kiến về chuyên môn của các cơ quan liên quan, các tài liệu làm căn cứ dự thảo văn bản. Song, trên thực tế việc trình văn bản đa số không tuân theo quy định này. Nhiều trường hợp phòng chuyên môn soạn thảo và trình thẳng Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch UBND ký phát hành. Một số nơi: Ban Chỉ huy Quân sự huyện, Công an huyện, UBND xã khi trình dự thảo để Chủ tịch, Phó Chủ tịch ký không qua Văn phòng mà trình trực tiếp. Vì vậy, việc quản lý phát hành văn bản có nhiều thiếu sót, không thống nhất và rất khó xác định trách nhiệm.

3. Nguyên nhân của tồn tại

- Trình tự, thủ tục soạn thảo và ban hành văn bản QPPL của chính quyền cấp huyện, cấp xã đã được quy định tại Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004. Tuy nhiên, các quy định này chưa được cụ thể hóa cho phù hợp với tình hình công tác soạn thảo văn bản của cấp huyện, cấp xã.

- Các cấp lãnh đạo huyện, xã ch­ưa nhận thức được tầm quan trọng trong việc soạn thảo và ban hành văn bản QPPL trong quản lý và điều hành bằng pháp luật, cũng như chư­a nhìn thấy những tác hại của việc ban hành văn bản trái thẩm quyền, nội dung trái pháp luật. Do vậy, chư­a có sự đầu t­ư thỏa đáng trên hai phư­ơng diện: chỉ đạo nghiệp vụ và xây dựng cơ sở vật chất cần thiết cho công tác soạn thảo, ban hành văn bản, kiểm tra văn bản và rà soát văn bản.

- Trình độ cán bộ làm công tác soạn thảo văn bản ở các cấp chính quyền còn yếu về nghiệp vụ, không th­ường xuyên đ­ược tập huấn về kỹ năng soạn thảo và thẩm định dự thảo văn bản tr­ước khi trình cấp có thẩm quyền ban hành. Nhiều địa phương chưa quan tâm đến việc bố trí đủ biên chế cho Phòng Tư pháp cấp huyện; ở cấp xã số lượng công chức Tư pháp - Hộ tịch chưa bảo đảm về trình độ và đáp ứng nhu cầu công việc phải đảm nhiệm.

- Số lượng văn bản Luật và văn bản dưới luật ban hành nhiều, nhiều văn ban dưới luật chưa được ban hành kịp thời hoặc ban hành nhưng còn chung chung, văn bản hướng dẫn chuyên ngành chưa ban hành kịp thời. Vì vậy, các cấp chính quyền huyện, xã khi ban hành văn bản triển khai thực hiện gặp khó khăn, có khi ban hành trái thẩm quyền, nội dung không phù hợp pháp luật cán bộ công chức không cập nhập kịp thời văn bản, trình độ còn nhiều bất cập.

- Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện trong quá trình tham mưu soạn thảo văn bản trình cơ quan có thẩm quyền ban hành, còn có biểu hiện đ­ưa ra những quy định có lợi cho ngành, địa ph­ương mình, mà không tính đến lợi ích chung của xã hội dẫn đến nhiều nội dung văn bản trái pháp luật, không phù hợp với thực tiễn.

- Hiện nay, theo quy định của Luật Cán bộ công chức, Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, đều quy định biện pháp xử lý đối với cơ quan và ngư­ời có thẩm quyền khi ban hành văn bản trái pháp luật như: phải khắc phục hậu quả, chịu trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm dân sự, trách nhiệm hình sự... Nhưng trong thực tế ch­ưa tiến hành xử lý đối với tr­ường hợp nào ban hành văn bản sai, do đó chưa có tác dụng răn đe trong khi soạn thảo và ban hành văn bản.

- Kinh phí cho công tác xây dựng và thẩm định, kiểm tra văn bản QPPL của cấp huyện còn rất ít, một số huyện và nhất là cấp xã còn không được bố trí kinh phí làm ảnh hưởng đến chất lượng của công tác xây dựng và ban hành văn bản.

II. MỤC TIÊU VÀ NỘI DUNG ĐỀ ÁN

1. Mục tiêu chung

Nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác soạn thảo và ban hành văn bản quản lý Nhà nước, nhằm đưa việc ban hành văn bản của HĐND và UBND cấp huyện, cấp xã đi vào nề nếp, đúng pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và tính khả thi của văn bản khi đ­ược ban hành. Khắc phục cơ bản tình trạng ban hành văn bản trái thẩm quyền, nội dung trái pháp luật, vi phạm thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản.

Thông qua công tác ban hành văn bản QPPL nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước, sự điều hành của UBND các cấp trong bộ máy hành chính ở địa ph­ương, góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế, cải cách các thủ tục hành chính, bảo đảm quyền tự do dân chủ của công dân.

2. Mục tiêu cụ thể

- Nâng cao nhận thức của lãnh đạo các cấp chính quyền huyện, xã về vai trò của văn bản QPPL trong hoạt động quản lý và điều hành các mặt hoạt động KT-XH, quốc phòng - an ninh ở địa phương và thực hiện quản lý nhà nước bằng pháp luật. Bảo đảm 100% cán bộ lãnh đạo cấp huyện, cấp xã nắm vững được các quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL.

- Nâng cao nghiệp vụ soạn thảo và ban hành văn bản QPPL cho cán bộ, công chức cấp huyện, cấp xã trực tiếp tham gia hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL. Đảm bảo 100% cán bộ tư pháp cấp huyện, cán bộ tư pháp hộ tịch cấp xã được tham gia tập huấn nghiệp vụ; 90% cán bộ cấp huyện, cấp xã nắm vững quy trình, nghiệp vụ soạn thảo và ban hành văn bản QPPL. Hàng năm mở 5-7 lớp tập huấn nghiệp vụ, mỗi lớp có từ 100-150 cán bộ, công chức cấp huyện, xã tham dự.

- Xác lập và xây dựng đ­ược một quy trình thống nhất trong việc ban hành, kiểm tra, tự kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp huyện, cấp xã. Trong đó, quy định rõ trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định, cơ quan phối hợp soạn thảo, cơ quan kiểm tra, thẩm quyền ban hành văn bản, thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật.

- Về chất lượng văn bản ban hành, đến năm 2015, 100% văn bản QPPL của cấp huyện và 100% văn bản QPPL cấp xã được ban hành đúng quy định về thể thức, kỹ thuật trình bày, căn cứ ban hành. Về thẩm quyền và nội dung văn bản đảm bảo 100% đúng thẩm quyền, nội dung phù hợp pháp luật và phù hợp với tình hình phát triển của địa phương.

- Xây dựng trình UBND tỉnh ban hành quy định về hỗ trợ kinh phí cho hoạt động soạn thảo và ban hành văn bản. Bảo đảm cung cấp đầy đủ thông tin và tạo điều kiện về cơ sở vật chất và phương tiện làm việc cho cán bộ, công chức tham gia vào hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL.

3. Nội dung Đề án

a) Nâng cao nhận thức của lãnh đạo cấp huyện, cấp xã về công tác soạn thảo và ban hành văn bản QPPL

Lãnh đạo cấp huyện, cấp xã nhận thức rõ ý nghĩa và vai trò của ban hành văn bản QPPL trong hoạt động quản lý điều hành của chính quyền cấp huyện và cấp xã. Là công cụ điều hành và quản lý mọi mặt đời sống KT- XH, cụ thể hóa chủ trương đường lối chính sách của Đảng và nhà nước; thể chế hóa luật pháp và bảo đảm thực hiện các chính sách; quản lý nhà nước bằng pháp luật góp phần làm ổn định trật tự xã hội và phát triển kinh tế địa phương.

b) Nâng cao trình độ nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác soạn thảo, thẩm định và ban hành văn bản QPPL

Thường xuyên bồi dưỡng nghiệp vụ cho cán bộ trực tiếp làm công tác soạn thảo, thẩm định, tham gia ý kiến văn bản QPPL của cấp huyện và cấp xã, xác định đây là nhiệm vụ then chốt để nâng cao chất lượng của công tác soạn thảo văn bản QPPL trong thời gian tới. Thu hút những cán bộ công chức có nhiều kinh nghiệm về soạn thảo, thẩm định văn bản tham gia vào công tác xây dựng văn bản, đặc biệt từ khâu soạn thảo. Xây dựng các chương trình, tài liệu bồi dưỡng nghiệp vụ soạn thảo văn bản cho công chức trực tiếp tham gia xây dựng, ban hành văn bản QPPL theo hướng cung cấp các kỹ năng cần thiết trong các hoạt động về lập chương trình, kế hoạch xây dựng văn bản, dự thảo, góp ý, thẩm định và ban hành văn bản QPPL.

c) Kiện toàn việc xây dựng và ban hành văn bản bản QPPL

* Về soạn thảo và ban hành

Xác lập và xây dựng một quy trình thống nhất trên địa bàn tỉnh về trình tự, thủ tục soạn thảo, tham gia ý kiến, thẩm định, thẩm tra, ký ban hành văn bản QPPL, trong đó xác định rõ trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan tham gia ý kiến...

* Về thẩm định văn bản

Đây là một khâu quan trọng, cần thiết trước khi ban hành văn bản QPPL. Qua thẩm định để đánh giá về hình thức và nội dung của dự thảo, tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, tính đồng bộ và phù hợp thực tiễn của văn bản. Để nâng cao chất lượng của việc thẩm định văn bản QPPL trình độ chuyên môn của cán bộ thẩm định là yếu tố quyết định.

* Về kiểm tra văn bản

Xây dựng một quy trình thống nhất về kiểm tra và tự kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, trong đó xác định rõ cơ quan kiểm tra, tự kiểm tra, nội dung kiểm tra, xử lý văn bản QPPL.

d) Trang bị cơ sở vật chất dảm bảo cho công tác xây dựng văn bản QPPL

Trang bị máy vi tính có nối mạng cho các cán bộ công chức đảm bảo cho việc khai thác tốt thông tin phục vụ cho hoạt động xây dựng văn bản.

Xây dựng trang Web hỗ trợ về soạn thảo văn bản QPPL trên Cổng thông tin điện tử của Sở Tư pháp. Thông qua trang web có thể cung cấp thông tin về nghiệp vụ soạn thảo văn bản, thông tin về kiểm tra rà soát các văn bản của cấp huyện, cấp xã, các văn bản đề nghị hủy bỏ, sửa đổi bổ sung, những lỗi cơ bản trong việc soạn thảo ở cấp huyện, cấp xã...

đ) Xây dựng định mức hỗ trợ hợp lý để thu hút cán bộ, công chức có trình độ chuyên môn cao vào hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL

Hiện nay, định mức chi cho công tác xây dựng văn bản đã được quy định tại Thông tư liên tịch 09/2007/TTLT-BTP-BTC ngày 15/11/2007 của Bộ Tư pháp và Bộ Tài chính về việc “Hướng dẫn việc quản lý và sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân”. Tuy nhiên, với mức quy định là khá thấp và rất khó cho việc tiến hành các hoạt động như thực hiện điều tra, khảo sát, tổ chức hội nghị, hội thảo lấy ý kiến....Trên thực tế đã có một vài địa phương đã xây dựng định mức chi hỗ trợ cho công tác xây dựng văn bản QPPL với mức tối đa cao hơn so với quy định. Để có thể thu hút người có trình độ năng lực vào công tác xây dựng văn bản cần phải xây dựng định mức chi phù hợp.

III. GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG VÀ HIỆU QUẢ CÔNG TÁC SOẠN THẢO VĂN BẢN QPPL CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP HUYỆN VÀ CẤP XÃ

1. Giải pháp về tuyên truyền

Triển khai sâu rộng các quy định của pháp luật về xây dựng và ban hành văn ban QPPL, cụ thể như: Luật Ban hành văn bản Quy phạm pháp luật của HĐND, UBND; Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản Quy phạm pháp luật và Thông tư số 01/2011/TT-BNV ngày 19/01/2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính cho đối tượng lãnh đạo cấp huyện, cấp xã (bao gồm cả lãnh đạo các phòng, ban, đơn vị trực thuộc huyện), nhằm nâng cao nhận thức về vai trò của việc ban hành văn bản QPPL trong hoạt động quản lý và điều hành của các cấp chính quyền, thực hiện quản lý nhà nước bằng pháp luật. Nắm được cơ bản quy trình ban hành văn bản, thẩm quyền ban hành và những vấn đề cấp huyện, cấp xã được ban hành.

2. Giải pháp về thể chế

Xây dựng quy trình soạn thảo và ban hành văn bản QPPL của UBND các cấp trong đó khẳng định rõ trách nhiệm, lập chương trình xây dựng văn bản QPPL, tổ chức soạn thảo văn bản, khảo sát thực tế, thẩm định, chuẩn bị hồ sơ trình, thảo luận thông qua văn bản. Đặc biệt cần quy định rõ trách nhiệm của cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm định, cơ quan ban hành văn bản trong việc ban hành văn bản sai thẩm quyền, có nội dung trái pháp luật.

Xây dựng quy trình kiểm tra và tự kiểm tra của Sở Tư pháp, phòng tư pháp cấp huyện đối với việc ban hành văn bản QPPL của cấp huyện, cấp xã trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa.

Xây dựng định mức chi hỗ trợ cho công tác xây dựng văn bản, trong đó đảm bảo tính hợp lý, phù hợp tình hình phát triển của địa phương, đặc biệt phải là động lực để thu hút những người có trình độ, chuyên môn giỏi vào công tác soạn thảo, thẩm định văn bản QPPL. Quy định các điều kiện bảo đảm cần thiết khác cho việc xây dựng, ban hành, kiểm tra văn bản trong thực tiễn.

3. Giải pháp về tổ chức

Bố trí đủ biên chế (ưu tiên người có trình độ Đại học Luật chính quy) cho Phòng Tư pháp các huyện, thị xã, thành phố và số lượng công chức tư pháp hộ tịch tại các xã để có thể đảm nhận được khối lượng công việc được giao.

Xây dựng cơ chế thu hút cán bộ, công chức có nhiều kinh nghiệm, am hiểu lĩnh vực chuyên môn vào hoạt động soạn thảo văn bản (có thể bằng hình thức ký hợp đồng soạn thảo).

4. Giải pháp về chuyên môn, nghiệp vụ

Biên soạn tài liệu bồi dưỡng về nghiệp vụ soạn thảo văn bản QPPL dành cho cán bộ, công chức làm công tác xây dựng văn bản QPPL ở cấp huyện, cấp xã.

Xây dựng kế hoạch và tổ chức các lớp tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ về kỹ thuật soạn thảo, rà soát, kiểm tra văn bản cho cán bộ làm công tác soạn thảo văn bản và ban hành văn bản của UBND các huyện, thị xã, thành phố và đặc biệt cho các cán bộ làm công tác Tư­ pháp hộ tịch xã, phường, thị trấn trên địa bàn tỉnh.

Tổ chức hội nghị tổng kết đánh giá rút kinh nghiệm trong công tác soạn thảo và ban hành văn bản QPPL.

IV. TỔ CHỨC THỰC HIỆN

1. Phân công trách nhiệm

a) Sở Tư­ pháp

- Tham mưu cho UBND tỉnh tổ chức triển khai thực hiện có hiệu quả Đề án; chỉ đạo, hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra, rà soát, đánh giá kết quả thực hiện Đề án trên địa bàn tỉnh; tổng hợp tình hình, chủ trì giao ban rút kinh nghiệm, định kỳ sơ kết, tổng kết báo cáo Bộ Tư pháp và UBND tỉnh.

- Xây dựng quy trình soạn thảo và ban hành văn bản QPPL của UBND các cấp đảm bảo đạt hiệu quả, chất lượng tốt, có giá trị thực tiễn.

- Tổ chức hội nghị tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật về vai trò, ý nghĩa của việc ban hành văn bản QPPL trong hoạt động quản lý điều hành của các cấp chính quyền cho cán bộ lãnh đạo cấp huyện và cấp xã trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa.

- Biên soạn, in ấn các tài liệu pháp luật, tài liệu nghiệp vụ, tổ chức tập huấn nghiệp vụ về soạn thảo và ban hành văn bản cho cán bộ làm công tác soạn thảo, thẩm định và ban hành văn bản QPPL thuộc UBND cấp huyện và cán bộ tư pháp hộ tịch cấp xã.

- Đôn đốc, kiểm tra công tác ban hành văn bản, rà soát văn bản của UBND cấp huyện; kiến nghị Chủ tịch UBND tỉnh bãi bỏ những văn bản trái pháp luật, xử lý trách nhiệm của cơ quan và người có thẩm quyền đã ký ban hành văn bản trái pháp luật đó.

b) Văn phòng UBND tỉnh:

- Phối hợp với Sở Tư pháp tổ chức hội nghị tổng kết công tác xây dựng và ban hành văn bản QPPL.

- Hướng dẫn Văn phòng UBND các huyện, thị xã, thành phố trong việc quản lý, phát hành văn bản theo đúng Nghị định 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thư và Thông tư số 01/2011/TT-BNV ngày 19/01/2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản.

c) Sở Tài chính

- Phối hợp với Sở Tư pháp xây dựng kế hoạch sử dụng kinh phí Nhà nước triển khai thực hiện Đề án đạt hiệu quả và chất lượng.

- H­ướng dẫn UBND các huyện, thị, thành phố trong việc bố trí kinh phí phục vụ công tác ban hành văn bản ở địa ph­ương theo đúng quy định của Luật Ngân sách Nhà nước.

- Tổ chức theo dõi, quản lý sử dụng kinh phí và bảo đảm kịp thời, đầy đủ kinh phí, cơ sở vật chất, trang thiết bị cần thiết để thực hiện Đề án.

d) UBND các huyện, thị xã, thành phố

- Phối hợp với Sở Tư pháp triển khai thực hiện có hiệu quả Đề án này tại địa phương.

- Bảo đảm các điều kiện cần thiết cho việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL của cấp mình.

- Ưu tiên bố trí cán bộ có trình độ Đại học Luật chính quy cho Phòng Tư pháp các huyện, thị xã, thành phố và số lượng công chức tư pháp hộ tịch tại các xã để có thể đảm nhận được khối lượng công việc được giao.

2. Tiến độ triển khai thực hiện Đề án

a) Thời gian: Đề án này thực hiện đến năm 2016.

b) Tiến độ thực hiện:

* Năm 2011:

+ Hoàn chỉnh các văn bản có liên quan để triển khai thực hiện Đề án.

+ Lập dự toán kinh phí triển khai thực hiện Đề án.

* Từ năm 2012-2016:

+ Xây dựng các văn bản QPPL đảm bảo thống nhất về quy trình soạn thảo, ban hành, kiểm tra, tự kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp huyện, cấp xã. Xây dựng định mức chi hỗ trợ cho công tác xây dựng, thẩm định, ban hành văn bản QPPL đảm bảo thống nhất trên địa bàn tỉnh.

+ Tổ chức hội nghị nhằm nâng cao nhận thức cho cán bộ lãnh đạo cấp huyện, cấp xã về ý nghĩa và tầm quan trọng của việc soạn thảo, ban hành văn bản QPPL trong quản lý, điều hành của các cấp chính quyền.

+ Mở các lớp tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ về kỹ thuật soạn thảo, rà soát, kiểm tra cho cán bộ làm công tác soạn thảo văn bản hoặc liên quan đến công tác soạn thảo văn bản và ban hành văn bản của UBND các huyện, thị xã, thành phố; đặc biệt các cán bộ làm công tác Tư pháp hộ tịch cấp xã, phường, thị trấn trên địa bàn tỉnh.

+ Biên soạn, in ấn và cung cấp tài liệu pháp luật về nghiệp vụ soạn thảo văn bản QPPL cho cá Phòng, Ban thuộc UBND cấp huyện, lãnh đạo và cán bộ Tư pháp hộ tịch cấp xã.

3. Kinh phí thực hiện Đề án

a) Ngân sách Nhà nước cấp tỉnh: Sở Tư pháp lập dự toán kinh phí thực hiện Đề án, gửi Sở Tài chính thẩm định trình Chủ tịch UBND tỉnh phê duyệt.

b) Ngân sách Nhà nước cấp huyện, cấp xã: Thực hiện việc lập dự toán và bố trí kinh phí đảm bảo cho việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL trong dự toán ngân sách nhà nước hàng năm của địa phương theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước./.